В июне 2015 года в Нарьян-Маре состоится XLVIII Конференция Парламентской ассоциации Северо-Запада России (ПАСЗР). Координирующим органом деятельности постоянного комитета ПАСЗР по культурной политике и туризму с момента создания комитета в 2012 году является Псковское областное Собрание депутатов, а его председателем – депутат Лев Шлосберг. Парламентарий рассказал Псковской Ленте Новостей, какие проекты решений подготовил к конференции комитет на апрельском заседании в Вологде на базе областного Законодательного Собрания. В обсуждении приняли участие 14 депутатов из регионов СЗФО – Архангельской, Вологодской, Ленинградской, Мурманской, Новгородской, Псковской области, Санкт-Петербурга и Республики Карелия. Всего законодатели рассмотрели семь вопросов. Все решения постоянного комитета условно делятся на две категории – оперативные, по которым комитет принимает решения сам и направляет в федеральные органы власти – в тех случаях, когда ситуация не терпит отлагательства и может потерять актуальность до рассмотрения на конференции ПАСЗР, и проекты решений конференции ПАСЗР, когда председатели заксобраний регионов выражают позицию от имени всех законодателей Северо-Запада. Все вопросы повестки дня тщательно рассматриваются по секциям. Один или два выбираются для общего детального обсуждения на пленарном заседании комитета. Таким вопросом в этот раз стал проект федерального закона «О культуре в Российской Федерации». КОНСТИТУЦИЯ КУЛЬТУРЫ С 2012 года на рассмотрении в Государственной Думе находится проект нового федерального закона «О культуре», подготовленный группой депутатов. Новый законодательный акт должен сменить Основы законодательства о культуре, принятые до ныне действующей Конституции, в 1992 году. Образно говоря, это «Конституция культуры» – масштабный правовой акт, имеющий огромное значение для страны. По словам Льва Шлосберга, несколько правовых экспертиз проекта показали, что разработанный депутатами документ противоречит Конституции РФ и еще двум десяткам федеральных законов, включая 1-ю и 4-ю части Гражданского кодекса. «Вместо закона депутаты внесли «сагу о Форсайтах» о гибнущей культуре. Авторы закона так ценят и любят культуру, что решили все хорошее о ней написать в законе. Но закон должен носить правовой характер, а не декларативно-политический, закон должен защищать культуру от всяких напастей, но именно юридически. Законопроект для поэтов должны писать не поэты, а юристы, понимающие, что такое поэзия», – охарактеризовал законопроект депутат. При написании закона вводились новые юридические термины и понятия, иногда без пояснения: «культурные ценности», «культурные блага народов РФ», «художественная ценность», «национальное культурное достояние». «Авторы играют литературными словами в законопроекте, который должен иметь очень строгий понятийный аппарат», – подчеркнул Лев Шлосберг. По мнению депутата, авторы подошли «поэтически». Например, в части закона, касающейся международной деятельности, использованы одновременно 4 термина: «за рубежом», «в иностранных государствах», «в зарубежных странах», «за пределами РФ». «Есть очень абстрактные формулировки: «Российская Федерация поддерживает культурную деятельность граждан РФ за границей». Приехал ты, кто бы ты ни был, в Париж, вышел на Елисейские поля и на площадь Конкордия и «ведешь культурную деятельность», как можешь. Россия как государство согласно этому закону должна тебя поддерживать, чтобы ты ни делал», – описал возможную ситуацию Лев Шлосберг. Один из экспертов, участвовавших в работе комитета – директор Кирилло-Белозерского музея-заповедника Михаил Шарамазов выступил категорически против статьи законопроекта о льготах при посещении музеев. В этом крупном федеральном музее льготники составляют до 80% потока посетителей. Но бюджет не компенсирует музеям потери от льготных посещений, механизм компенсации в законопроекте также не устанавливается. «У музеев в принципе чрезвычайно затратная функция. Они не могут после амортизации паркета XVIII века снять его и положить линолеум, они должны сберечь паркет. Особенность всех музеев – процесс хранения, ухода и реставрации и учета памятников культуры очень затратный, он не зависит от числа посетителей, – пояснил Лев Шлосберг. – Экономика культуры чрезвычайно сложна. Помимо прямого дохода учреждения культуры, у его работы есть нематериальный результат, и он является основным. Но этот результат невозможно достичь без финансирования». «Если закон устанавливает льготы, пожалуйста, объясните источник их покрытия: какого уровня бюджет, каким способом компенсируются льготы. Если же покрытия льготы нет, тогда будет более честно, если все будут знать: музей платный, для всех. Музеи просят об одном: или компенсируйте льготу, или вводите полную оплату. Я за льготы и пенсионерам, и детям, и инвалидам при посещении музеев. Можно вообще сделать бесплатным вход музей или театр, это все возможно, но кто будет за это платить? Закон должен объяснять цели, вводить понятия и обеспечивать правовые механизмы достижения целей и задач. Проблема этого законопроекта – полная каша с правовыми механизмами, их в нем практически нет, только декларации», – пояснил Лев Шлосберг. Возникли проблемы с творческими категориями. Авторы закона «О культуре» даже придумали новую организационно-правовую форму некоммерческих организаций – гильдии. Но в Федеральном законе № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» такого понятия нет. На самом деле гильдия – это всего лишь название организации, а организационно-правовая форма может быть другой, но авторы законопроекта не посмотрели в другой закон, где эти формы уже установлены. «Авторы закона путают многие базовые вещи, – считает Лев Шлосберг. – У них нет понимания, что каждое слово в законе имеет юридический смысл и последствия. Сейчас процесс принятия закона форсируется. Принят концептуальный предшествующий документ – Основы государственной культурной политики, поэтому закон готовится к первому чтению». «Мы находимся в ситуации, когда отвержение этого закона может выглядеть со стороны как действие против культуры, а поддержка приведет к колоссальному объему проблем в культуре. У инициаторов закона есть право внести новую редакцию документа, взять на себя ответственность за подготовку его новой редакции в более высоком качестве до первого чтения, но они это не делают. Мы считаем что ситуация с этим законопроектом тяжелейшая, он может привести, как это ни парадоксально, к ущемлению интересов культуры. Комитет принял обращение к Валентине Матвиенко, Сергею Нарышкину и Дмитрию Медведеву о необходимости существенной доработки проекта федерального закона. Обращение решили направить непосредственно от комитета, не дожидаясь конца июня, чтобы успеть до первого чтения», – пояснил позицию комитета Лев Шлосберг. По словам депутата, авторы проекта закона «О культуре в РФ» ещё несколько лет назад застолбили за собой «пальму первенства» на огромный по масштабу и последствиям законопроект, но не привели его в адекватное юридическое состояние. Очень многое зависит от того, каким он выйдет из Думы. Так сложилось, что на огромный массив законов люди обращают внимание только после их вступления в силу, когда последствия начинают касаться всех. Задача депутатов – видеть проблемы законопроектов до их принятия и препятствовать появлению законов, которые вместо решения имеющихся проблем создадут новые. МУЗЕЙНЫЙ ФОНД На рассмотрении Государственной Думы находится правительственный проект изменений в Федеральный закон «О музейном фонде РФ и музеях в РФ». Ранее, на заседании в Великом Новгороде (в июне 2013 года) комитет ПАСЗР по культурной политике уже рассматривал вопрос о музейном фонде, отмечая существенные изъяны действующего закона в части регулирования правовых основ хранения музейных предметов. Система учета и хранения была реформирована таким образом, что музеи не смогли ее обеспечить. Позиция комитета по культурной политике была поддержана музейными специалистами. К законодателям ПАСЗР на этот раз обратилась Российская секция Международного союза музеев с просьбой обсудить новый законопроект на заседании комитета. Члены комитета от Республики Карелия и Архангельской области прислали свои заключения, основанные на мнении руководителей музеев. На основе заключений комитет Парламентской Ассоциации по культурной политике направил обращение в Совет Федерации, Государственную Думу и правительство, в котором поддержал проект изменений в Федеральный закон, основываясь на позиции директоров музеев, которые считают предлагаемый подход правильным. Эту позицию подтвердил членам комитета на заседании и директор Кирилло-Белозерского федерального музея-заповедника Михаил Шарамазов. «Мы уже долгие годы ждем этот законопроект», – сказал он депутатам. Парламентарии Северо-Запада отметили, что изменения к действующему закону направлены на совершенствование системы сохранения культурного наследия, причем принципиально важными являются следующие из них: законопроектом в закон вводятся необходимые для правоприменительной практики определения; уточняется и вводится в правовое поле структура собрания музея; «Главная инвентарная книга», документ государственного учета музейных ценностей, действующий на всем протяжении существования музеев, получает законный статус и становится единственным документом, где учтены все предметы Музейного фонда РФ; принципиально изменяется порядок включения музейных предметов и музейных коллекций в Музейный фонд РФ. Предметы и коллекции считаются включенными в него со дня их регистрации в Главной инвентарной книге музея; за Государственным электронным каталогом сохраняется функция накопления и хранения сводной информации о музейных предметах, включенных в Музейный фонд, а также об изменениях в его составе. упрощается порядок включения музейных предметов и коллекций в состав Музейного фонда. Вместе с тем, комитет отметил в своем обращении в Федеральное Собрание, что проект федерального закона не принял во внимание систему учета музейных ценностей и структуру музейных фондов, складывавшихся в России в течение всего времени существования музеев. Основным учетным документом был признан Государственный электронный каталог Музейного фонда РФ. Однако процедура внесения сведений в электронный каталог крайне усложнена и трудноосуществима на практике. В результате предметы, поступившие в фонды музеев после вступления закона в силу, в течение последующих 18 лет, не были включены в Музейный фонд и оказались юридически незащищенными. В связи с этим комитет направил в федеральный парламент ряд предложений, согласованных с музейными специалистами. ИЗМЕНЕНИЯ В ЗАКОН ОБ ОБЪЕКТАХ КУЛЬТУРНОГО НАСЛЕДИЯ На заседании в Вологде комитет по культурной политике поддержал проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ» и отдельные законодательные акты РФ» (в части совершенствования регулирования деятельности в границах исторического поселения)». «В настоящее время появилась правовая возможность в виде исключения, в качестве регенерации исторической застройки строить здания на территориях исторических поселений. Такие разрешения выдаются. Но в статье 51 Градостроительного кодекса РФ, где перечисляются необходимые для выдачи разрешения на строительство документы, нет указания, что если здание возводится на территории исторического поселения, требуется согласование строительной документации с государственным органом охраны объектов культурного наследия», - прокомментировал ситуацию Лев Шлосберг. В качестве примера депутат привел границы исторического поселения в Пскове – согласно новым законодательным нормам они ещё не определены: «Не весь Псков будет являться историческим поселением, только его часть. Границы еще будут описаны, например, от улицы Максима Горького на западе до улицы Инженерной на востоке», – пояснил Лев Шлосберг. Сейчас застройщик может взять земельный участок в центре города, спроектировать здание, получить у городских властей разрешение на строительство, а госорган по охране объектов культурного наследия увидит данный проект только по факту выдачи разрешения на строительство, и дальше начинается борьба с последствиями, как это уже было в Пскове неоднократно и приводило к большим скандалам. Группа депутатов Госдумы внесла законопроект о том, что строительство на территории исторического поселения в обязательном порядке должно получить согласование госоргана по охране объектов культурного наследия. Учитывая особенность панорам, перспектив, объемов панорамной застройки, предлагается ввести такое предварительное обязательное согласование. Речь идет не о рассмотрении проекта на научно-методическом совете, а именно о согласовании госоргана. Отрицательное заключение госоргана по охране памятников будет основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство. «Этот законопроект вошел в прямое столкновение со строительным лобби, они уже возмутились и провели через комитет по делам строительства и ЖКХ Госдумы очень критичное заключение», – отметил Лев Шлосберг. По сути, законопроект предлагает связать Градостроительный кодекс с законом об охране памятников и защищать памятники истории и культуры в их исторической среде. Комитет по культуре ПАСЗР своим решением оказал поддержку законопроекту и направил его в федеральный парламент и правительство. 15 мая законопроект принят в первом чтении. БИБЛИОТЕКИ Еще один актуальный и для Псковской области законопроект в сфере культуры готовится к принятию. Речь идет о небольшом, буквально в одну строку, но очень важном изменении в Федеральный закон «О библиотечном деле». По действующему законодательству об образовании, чтобы реорганизовать или ликвидировать сельскую малокомплектную школу, необходимо учесть мнение населения. Законопроект предлагает распространить аналогичный механизм учета мнения населения на сельские библиотеки. «Мы отмечаем, что связка школ и библиотек является неразрывной. Соотношение книжного фонда школы и библиотеки несопоставимо. В Псковской области сохранились почти 300 сельских библиотек. Люди работают на 0,25, 0,3 и 0,5 ставки. Сама ставка при этом, что называется, «обнять и плакать» – 4000 рублей», – напомнил псковский депутат. В законопроекте предлагается конкретная форма учета мнения населения – опрос граждан. По мнению Шлосберга, это более демократичная процедура, чем сход граждан, потому что позволяет учесть мнение большего числа людей. «С принятием закона библиотеки получат реальный механизм правовой защиты, сейчас же все в руках у главы района, и далеко не все они ценят чтение, к сожалению», – отметил Лев Шлосберг. Проект закона был принят в первом чтении 24 февраля. Авторы инициативы опасаются, что закон «зависнет» ко второму чтению. Комитет по культурной политике оказал законопроекту принципиальную политическую поддержку и обратился к федеральным законодателям ускорить его принятие во втором чтении. Поддержка комитета не была лишней. Обращение среди нескольких других способствовало тому, что 19 мая законопроект был принят Госдумой во втором и третьем чтениях и 21 мая поступил в Совет Федерации. «Надеюсь, что в июне он будет принят и вступит в силу», - резюмировал Лев Шлосберг. УСИЛЕНИЕ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ТУРОПЕРАТОРОВ В марте 2015 года в Псковское областное Собрание депутатов обратилась группа местных туроператоров в связи с принятием Государственной Думой в первом чтении проекта федерального закона об ужесточении системы контроля за туристическими компаниями. В связи с серией крахов туроператоров в сфере выездного туризма, связанных с авиаперевозчиками, увеличивается норматив взносов в некоммерческое партнерство туроператоров (для помощи туристам на случай банкротства и других непредвиденных обстоятельств) и нижний предел страховых взносов для заключения договора со страховыми компаниями. Сложность заключается в том, что всех занимающихся выездным туризмом туроператоров авторы законопроекта подвели под одну черту. Законопроект уравнивает крупные туристические компании, использующие авиационный транспорт, с небольшими туроператорами приграничных регионов, занимающихся наземным обслуживанием туристов в сфере международного туризма. Вероятность возникновения страховых случаев, присущих крупным компаниям, использующим авиатранспорт, отсутствует для тех, кто организует автобусные туры на 1–2 дня. Сумма затрат оказалась несопоставимой. Минимальная сумма страхования любой поездки составит 50 млн рублей, независимо от того летит турист на самолете на Канары или едет в составе автобусной группы в Тарту из Пскова. Сумма страхового возмещения меньше, но считается она от 50 млн рублей, и в итоге тоже оказывается запредельной для таких компаний – сотни тысяч рублей. По сведениям Льва Шлосберга, ни одна из 11 туристических организаций, работающих в Пскове в сфере выездного туризма, не сможет преодолеть этот рубеж. «В год у каждой из этих компаний бывает максимум 10 тысяч туристов. Очевидно, что предлагаемые новации в Федеральный закон приведут к прекращению деятельности большинства малых туроператоров в приграничных регионах России», - привел пример депутат. Члены комитета согласились, что законопроект касается всех туроператоров приграничных районов Северо-Запада (Карелия, Мурманская, Калининградская, Ленинградская, Псковская области и Санкт-Петербург) и может самым отрицательным образом сказаться на приграничном сотрудничестве. Между тем, установлены устойчивые партнерские связи туроператоров с предприятиями туристской инфраструктуры соседних стран, осуществляются совместные проекты по развитию связей в сфере образования, культуры, спорта и физической культуры, здравоохранения. Все эти туристические маршруты являются автобусными. Сумма затрат на вероятную эвакуацию туристов на данных маршрутах несопоставима с расходами, необходимыми при эвакуации туристов туроператоров, использующих авиационный транспорт. После консультаций с псковскими туроператорами были разработаны поправки к законопроекту, которые могут изменить систему взносов. Авторы «драконовского», по мнению Льва Шлосберга, законопроекта намерены ввести трехуровневую градацию системы взносов в специальный резервный фонд: 100 тысяч рублей – для туроператоров, у которых показатель количества туристов в сфере выездного туризма не более чем 100 тысяч туристов включительно; 300 тысяч рублей – для туроператоров, у которых показатель количества туристов в сфере выездного туризма более чем 100 тысяч туристов и не более чем 500 тысяч туристов включительно; и 500 тысяч рублей – для туроператоров, у которых показатель количества туристов в сфере выездного туризма более чем 500 тысяч туристов. «Это для «автобусных» туроператоров абсолютно непосильно. Мы «вписались» в эту новую специфическую шкалу и предложили категорию до 50 тыс. туристов и до 50 тыс. рублей», – рассказал Лев Шлосберг. По его словам, данная поправка соответствует возможностям псковского турбизнеса и сформулирована с учетом мнения его представителей. Более того, наземных выездных туроператоров комитет ПАСЗР по культурной политике и туризму предлагает приравнять к въездным и внутренним, что кардинально меняет ситуацию, так как у них сумма финансового обеспечения составляет 500 тысяч рублей вместо 50 млн рублей для компаний в сфере выездного туризма, и уже от этой суммы считаются страховые взносы. Межпарламентский комитет принял «двоякое» решение. Был подготовлен проект обращения Конференции Северо-Западной парламентской ассоциации, поскольку для каждого второго региона Северо-Запада – это жизненно важная ситуация. Законопроект прошел первое чтение 25 февраля, а в мае уже начался туристический сезон. Поэтому одновременно с подготовкой проекта обращения Конференции ПАСЗР председатель комитета по культурной политике Лев Шлосберг направил письмо в Госдуму, Совет Федерации и правительство, в котором была отражена позиция малых туроператоров. «Законопроект пока не принят, и есть надежда, что при подготовке ко второму чтению он будет исправлен», - пояснил Лев Шлосберг. МЕСТНЫЕ ОРГАНЫ ОХРАНЫ ПАМЯТНИКОВ Подготовлен проект обращения Парламентской Ассоциации Северо-Запада России к руководителям Совета Федерации, Государственной Думы и правительства «О вопросах сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в муниципальной собственности». Как пояснил Лев Шлосберг, в связи с изменением федерального законодательства регионы столкнулись с новой проблемой. Памятники истории и культуры еще недавно могли быть либо федерального, либо регионального значения. Но при этом памятники культуры федерального и регионального значения могут находиться в собственности муниципалитетов (как правило, муниципальных районов и городских округов). С октября 2014 года в России введена новая система выявления памятников культуры. Любой гражданин может написать письмо в госорган по охране объектов культурного наследия и потребовать признать то или иное здание памятником. Если госорган согласится, здание может получить статус памятника, в том числе и местного значения. «Это сотни зданий. Под это подпадает исчезающая на наших глазах средовая застройка XIX-XXвеков, в том числе советская архитектура XXвека, – отметил Лев Шлосберг. – 73-й Федеральный закон, предвидя предстоящие решения госорганов, вводит понятие муниципального органа по охране объектов культурного наследия. Но ни в одном муниципалитете таких органов сегодня нет. Как их финансировать, какой бюджет даст на это деньги, какие специалисты займут эти рабочие места? Ответов нет. Это то же самое, что заново создавать отдел культуры или отдел образования. Комитет зафиксировал возникшую проблему и сформулировал перед федеральными органами государственной власти три задачи, решение которых необходимо в самое ближайшее время: определить источники бюджетного финансирования; каким образом создавать и кадрово обеспечивать эти муниципальные органы, этот вопрос должен решаться в масштабе страны; кому и как исполнять функции муниципальных органов охраняя объектов культурного наследия при отсутствии в муниципальном образовании органа охраны объектов культурного наследия. Если полномочия местного органа охрана памятников при его отсутствии будет выполнять региональный госорган, то кто будет финансировать дополнительную работу? (А речь может идти об учете и охране сотен зданий в одном регионе). По словам Льва Шлосберга, при нынешнем положении дел памятники местного значения, находящиеся в муниципальной собственности, оказываются вообще без присмотра. На заседании межпарламентского комитета это подтвердил и представитель госкомитета по охране объектов культурного значения правительства Вологодской области. «Мы ставим перед парламентом и правительством системную задачу, которую лучше всего решить в этом году, не дожидаясь её обострения по всей стране. Мы увидели, какая проблема родилась из правильных в целом решений законодателей. Конечно, я за то, чтобы в городе Пскове был орган по охране объектов культурного наследия муниципального уровня. Такие отделы придется создавать во всех исторических поселениях области – Пскове, Великих Луках, Печорах, Порхове, Гдове, Опочке, Новоржеве, Себеже. Как создать их при сегодняшнем бюджете? Это невозможно делать нашим региональным «кошельком», ответ должен быть дан через российское межбюджетное регулирование», – уверен Лев Шлосберг. УКАЗ ПРЕЗИДЕНТА Комитет подготовил проект обращения Парламентской Ассоциации Северо-Запада России о вопросах реализации одного из «майских указов» президента РФ о поэтапном повышении заработной платы работников культуры. Министерство культуры РФ ещё в марте 2013 года подготовило Методические рекомендации по выполнению указа президента, где было сказано: «Вызывает тревогу, что оптимизационные меры, призванные обеспечить наиболее эффективные пути развития учреждений культуры, сводятся к механическому сокращению не только штатной численности отдельных организаций, но и сокращению сетевых единиц». По данным материалов проверок Счетной палаты РФ, в 2014 году учреждений культуры в России стало меньше на 2080 (7,3% от общего числа). Количество библиотек уменьшилось на 342 учреждения (6% от общего числа), организаций культурно-досугового типа – на 1 130 учреждений (6%). Регионы планируют и дальнейшее сокращение учреждений культуры. Парламентский комитет по культурной политике в проекте обращения Конференции ПАСЗР предлагает: 1) Совету Федерации, Государственной Думе и правительству увеличить дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ в части расчетных нормативов финансирования учреждений культуры, находящихся в государственной собственности субъектов РФ и собственности муниципальных образований; 2) Правительству внести изменения и дополнения в свои акты с учетом необходимости сохранения сетевых единиц культуры и штатной численности организаций, изыскания с этой целью дополнительных средств; 3) Совету Федерации, Государственной Думе и правительству провести парламентские слушания по вопросу о реализации указа президента о поэтапном повышении заработной платы работников культуры. * * * Окончательные решения по этим проектам обращений будут приняты в июне 2015 года в Нарьян-Маре на XLVIII Конференции Парламентской ассоциации Северо-Запада России (ПАСЗР). Денис Бахтин, фотографии Тимура Галимова